首先，想要掌控领海权，就必须要有一支强大的水师。而跟陆地上的军队相比，水师除了装备、粮饷之类的要求之外，还必须要有船。而且绝不是民间用的那种小舢板，而必须是大船、福船，这样才能经得住海上的风浪。
这样一来，经营一支水师，成本就要比陆军高得多。
而且还不是建好了就一劳永逸，毕竟海面上的风浪永远不会平息，船只会破损、沉没，而且海面上，一艘船沉了，那就不光是船的事，船上的货物和一船的人，也大都救补不来了。
因为历史原因，中原朝廷跟西北的草原部族，可谓是仇深似海。尽管在西边和北边肆虐的部族换了一个又一个，中原朝廷也一次又一次改朝换代，但是彼此之间的对立，却始终没有消失。
所以朝廷绝大多数的精力，都要放在对抗西北异族身上。譬如本朝，每年岁入不过四千万两，却至少有一半要用在西北军费上，如此便可见培养军队的耗费。
在这种情况下，朝廷既没有钱也没有力去成立水师。偶尔有些朝廷行有余力，组建水师，也往往在几次损失之后，便选择及时止损。
偏偏这片陆地的海岸线又太长，从东北到南境延绵数千里，朝廷没有水师，就很难管控出海的百姓和渔民，导致海面上乱象频生。
而朝廷唯一能拿出来应付这种情况的政策，就是海禁。
既然管不到，那就不让我们的百姓出海，更不让商船出海，这样自然就安稳了。
可是俗话说得好，靠山吃山，靠水吃水。靠海的百姓，自然就要从海面上讨生活。海禁一出，朝廷管理起来是很方便了，可是百姓的生计却会受到影响。
真到了活不下去的时候，谁还会去管朝廷的禁令？所以民间还是不断有人出海，甚至有些人既是渔民，又是商船，还是海盗，在朝廷管不到的地方搅风搅雨。
而海运的确是暴利的行业，这份利益，朝廷离得远，不想要，可是那些就住在海边的世家大族，却不会放过。久而久之，海运就彻底被他们掌控在了手中，甚至各自支持着一批海盗，操纵整个海面上的局势。
因为这其中巨大的利润，所以到后来，海禁不仅是朝廷的政策，也是这些沿海地方世族拼命想要维护的东西。
只有这样，他们才能永远将海面掌控在自己手中。
对于这些，朝廷当然不可能一无所知。但既然自己无力去管，索性就当做不知道，或者意思一下在沿海开一两个港口，而世家也偶尔会在这里停泊一两条船，象征性地上交一些税收，就把自家的船队过了明路。
桓羿在江南赈灾时，才了解到其中的情形。他对海运的便利和利润，可是眼红了很久了。在他看来，若是朝廷能开海禁，将这些商船都管理起来，收取船税，那么这笔税收本身，就足以支持供养一支强大的水师了。
只不过当时的他，根本没有余力去做这件事。甚至就是被他们一锅端了的那几个世家，本身也应该是在海运里掺了一脚的，却没有搜出任何的证据，只得不了了之。
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